Accursio Pippo Oliveri

Tutto sui lavori pubblici

Pubblicate le prime linee guida dell’Anac. Ma non fanno parte di quelle vincolanti

di Accursio Pippo Oliveri

Le linee guida Anac sui Servizi di ingegneria e architettura (linea guida n.1) e sull’Offerta economicamente più vantaggiosa (linea guida n.2) sono state pubblicate ma non hanno valenza normativa. Ai sensi dell’art. 213, comma 2 del Codice tali atti non sono vincolanti, infatti resta ferma l’impugnabilità delle decisioni e degli atti assunti dall’Anac innanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa. Come già osservato nello scorso numero della rivista, le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono dunque discostarsene adottando provvedimenti, adeguatamente motivati, che indichino le ragioni della diversa scelta amministrativa.

Per completare l’esame della prima linea guida qualche osservazione sulle procedure di verifica e validazione viste dell’Anac con i “suggerimenti” operativi.

Premette l’Anac in merito all’importanza della fase di verifica dei progetti che la finalità principale di tale procedura è quella di prevenire errori e/o omissioni causa sistematica di maggiori costi e tempi di realizzazione degli interventi. Peraltro ricorda l’Anac che ai sensi dell’art. 205, comma 2, terzo capoverso “Non possono essere oggetto di  riserva  gli aspetti progettuali che sono stati  oggetto di verifica ai sensi dell’articolo 26”.

Tuttavia il legislatore, non si sa bene con quali finalità e coerenza con gli obiettivi prefissati, ha deciso di non far rivivere nel nuovo Codice le disposizioni regolamentari del DPR 207/2010 sopprimendo definitivamente il capo II del titolo II della parte II, quelle che disciplinavano non solo le modalità generali di verifica ma anche i contenuti dettagliati delle relative operazioni da compiere sui vari allegati progettuali. Per intenderci manca del tutto la disciplina dell’articolo 53 del regolamento.

Il nuovo Codice si limita a fornire, nell’articolo 26, indicazioni di carattere generale su finalità e contenuti della verifica dei progetti e sui soggetti abilitati a eseguirla. Peraltro non è prevista alcuna guida attuativa dell’articolo 26 e il disorientamento delle stazioni appaltanti emerge chiaramente dai vari quesiti che mi giungono in merito. La soluzione alla problematica può fornirla il RUP cui è attribuito, dalle linee guida dell’Anac ex art.31 comma 5 del nuovo codice, ancora non pubblicate, in relazione alle caratteristiche e alla dimensione dell’intervento, il compito di promuovere e definire, sulla base delle indicazioni del dirigente preposto alla struttura competente, le modalità di verifica dei vari livelli progettuali.A questo punto il responsabile del procedimento potrà fare riferimento ai contenuti dell’articolo 53 del DPR 207/2010 per dare concreta soluzione all’indeterminatezza della disposizione del citato articolo 26. Si ricordi peraltro che èil RUP che deve validare il progetto da porre a base di gara e che dunque ha tutto l’interesse che la verifica sia effettuata nel modo più idoneo per assicurarne efficacia e risultato. I soggetti che possono effettuare la verifica preventiva della progettazione sono indicati dall’art. 26, comma 6 del nuovo codice:

a) per i lavori di importo pari o superiore a venti milioni di euro, da organismi di controllo accreditati in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020* ai sensi del Regolamento (CE) 765 del 2008;

b) per i lavori di importo inferiore a venti milioni di euro e fino alla soglia di cui all’articolo 35, dai soggetti di cui alla lettera a) e di cui all’articolo 46, comma 1 che dispongono di un sistema interno di controllo di qualità;

c) per i lavori di importo inferiore 5.225.000 euro e fino a un milione di euro, la verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti ove il progetto sia stato redatto da progettisti esterni o le stesse stazioni appaltanti dispongano di un sistema interno di controllo di qualità ove il progetto sia stato redatto da progettisti interni;

d) per i lavori di importo inferiore a un milione di euro, la verifica è effettuata dal responsabile unico del procedimento, anche avvalendosi della struttura di cui all’articolo 31, comma 9.

Chiarisce poi l’Anac che lo svolgimento dell’attività di verifica è incompatibile con tutte le altre prestazioni di servizi attinenti l’architettura e l’ingegneria quali l’attività di progettazione, il coordinamento della sicurezza della stessa, la direzione lavori e il collaudo. Alla luce di tale disposizione il RUP può svolgere, pertanto, le funzioni di verifica preventiva del progetto, unicamente nei casi in cui non abbia svolto le funzioni di progettista e non potrà svolgere neanche le funzioni di direttore lavori e coordinatore della sicurezza.

Sulle modalità di affidamento l’Anac, riprendendo norme del DPr 207/2010 soppresse dal legislatore con il nuovo Codice, chiarisce che, qualora l’attività di verifica sia affidata all’esterno, l’affidamento avviene in modo unitario per tutti i livelli di progettazione mediante selezione del soggetto verificatore con un’unica gara per tutti i livelli e tutti gli ambiti (architettonico, ambientale, strutturale, impiantistico, ecc.) di progettazione appaltati. Alle procedure di affidamento si applicano le regole previste per l’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e dunque, per affidamenti d’importo superiore a 40.000 euro, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

I requisiti speciali indicati dall’ANAC sono:

a) fatturato globale, adeguatamente motivato, per servizi di verifica realizzato negli ultimi cinque anni, per un importo da determinare in una misura non inferiore a due volte l’importo stimato dell’appalto del servizio di verifica;

b) avvenuto svolgimento, negli ultimi cinque anni, di almeno due appalti di servizi di verifica di progetti, o di progettazione e direzione lavori, relativi a lavori di importo ciascuno almeno pari al cinquanta per cento di quello oggetto dell’appalto da affidare e di natura analoga allo stesso.
 

Linee guida n. 2. Offerta economicamente più vantaggiosa

Anche tali linee guida approvate con la determinazione n.1005 del 21 settembre 2016 sono finalizzate a facilitare le stazioni appaltanti e gli operatori economici, ai sensi dell’art. 213, comma 2, del Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (di seguito Codice), l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente soprattutto per quanto concerne la scelta del criterio di attribuzione dei punteggi per i diversi elementi qualitativi e quantitativi che compongono l’offerta e la successiva aggregazione dei punteggi.

Per maggiore trasparenza l’Anac fornisce precise indicazioni su come devono essere implementate nella lex specialis le regole per l’applicazione del criterio di aggiudicazione, elaborando anche “modelli, anche in formato elettronico, che agevolino la predisposizione e la presentazione delle offerte, tecniche ed economiche da parte dei concorrenti.”

Richiamando l’articolo 95 del nuovo codice l’Anac ricorda che per i servizi di ingegneria e architettura, nonché gli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo superiore a 40.000 euro, trova applicazione il solo criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

In generale la procedura che raccomanda l’Anac prevede che in fase di progettazione del servizio, (nel caso che ci interessa) di ingegneria e architettura da affidare, sia avviata la definizione dei criteri di valutazione e dei relativi pesi. Mentre in sede di adozione della determina a contrarre e di elaborazione della documentazione di gara, di procedere alla compiuta definizione degli ulteriori elementi di valutazione.

Utili indicazioni operative per gli elementi di valutazione, la ponderazione dei pesi e i criteri motivazionali nei servizi attinenti l’architettura e l’ingegneria sono riportati nelle linee guida n.1, già oggetto di commento nella rubrica del precedente numero della rivista.

L’Anac ricorda che alla luce delle disposizioni del nuovo Codice la stazione appaltante resta libera di determinare il criterio di attribuzione dei punteggi per i criteri di natura qualitativa (con la condizione implicita che tale criterio rispetti i principi di proporzionalità, trasparenza e che abbia basi scientifiche), tuttavia nella prassi applicativa si ricorre a due gruppi di sistemi alternativi:

a) l’attribuzione discrezionale di un coefficiente (da moltiplicare poi per il punteggio massimo attribuibile in relazione al criterio), variabile tra zero e uno, da parte di ciascun commissario di gara;

b) il confronto a coppie tra le offerte presentate, da parte di ciascun commissario di gara.

In ogni caso la lex specialis dovrà dettagliatamente indicare le modalità di applicazione dei due gruppi di sistemi alternativi. Si suggerisce dunque per i servizi attinenti l’architettura e l’ingegneria di fare riferimento al metodo di calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa indicata nell’allegato M del dpr 207/2010, estrapolandolo dall’allegato soppresso dal nuovo codice e trasferendolo negli atti di gara.

Le amministrazioni aggiudicatrici sono libere di utilizzare metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta economicamente più vantaggiosa (articolo 95, comma 9 del nuovo codice) facendo riferimento a uno dei metodi multi-criteri o multi-obiettivi proposti dalla letteratura, quali l’aggregativo compensatore, l’Electre, il metodo AHP, il Topsis.

Il metodo che era suggerito nel vecchio regolamento è quelli aggregativo compensatore che sicuramente è il più semplice tra quelli indicati nella determinazione dell’Anac.

Chiarisce tuttavia l’Autorità che la stazione appaltante può applicare il criterio di determinazione del punteggio finale per ciascuna offerta ritenuto più opportuno, purché tale criterio rispetti i seguenti principi:

a) avere basi scientifiche;

b) essere proporzionale con l’oggetto dell’appalto;

c) essere non discriminatorio, ovvero far sì che se un’offerta presenta valori migliori per ciascun un’altra anche il punteggio finale deve riflettere queste preferenze;

d) essere accuratamente descritto nel bando di gara.

Seguono nelle linee guida le descrizioni operative per l’applicazione dei metodi aggregativo compensatore, Electre e Topsis a cui si rinvia per eventuali approfondimenti tecnico-matematici.

Nel prossimo numero approfondiremo le linee guida sul responsabile unico del procedimento in procinto di essere pubblicate.

                                                                          

* Secondo la norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 «Valutazione della conformità, Requisiti per il funzionamento di vari tipi di organismi che eseguono ispezioni»:

a) l’organismo di ispezione di tipo A deve essere indipendente dalle parti coinvolte; non deve far parte o essere collegato a un soggetto giuridico che è impegnato nella progettazione, fabbricazione, fornitura, installazione, acquisto, proprietà, utilizzo o manutenzione degli elementi sottoposti a ispezione; né lui né il suo personale devono impegnarsi in attività che possano essere in conflitto con la loro indipendenza di giudizio e integrità;

b) l’organismo di ispezione di tipo B può svolgere servizi unicamente a favore dell’organizzazione di cui fa parte (ovvero della stazione appaltante); deve essere stabilita una chiara separazione delle responsabilità del personale di ispezione dalle responsabilità del personale impiegato nelle altre funzioni; né lui né il suo personale devono impegnarsi in attività che possano essere in conflitto con la loro indipendenza di giudizio e integrità;

c) l’organismo di ispezione di tipo C è una struttura che può essere incardinata nell’ambito di organizzazioni che svolgono anche attività di progettazione; tuttavia, deve disporre, all’interno dell’organizzazione, di meccanismi di salvaguardia per assicurare adeguata separazione di responsabilità e di rendicontazione tra le ispezioni e le altre attività; la progettazione e l’ispezione dello stesso elemento, effettuate da un organismo di ispezione di Tipo C, non devono essere eseguite dalla stessa persona.