Guido A. Inzaghi

Osservatorio legale edilizia e urbanistica

La nuova conferenza di servizi. Tutte le novità

di Guido A. Inzaghi - partner DLA Piper e presidente Urban Land Institute – ULI Italia

Nuove regole per il procedimento della conferenza di servizi dettate allo scopo di accelerarne i tempi di svolgimento, di snellirne l'iter e di introdurre meccanismi operativi tesi a evitare impasse decisionali.

Sono queste le principali novità contenute nel D.Lgs. 127 del 30 giugno 2016 recante "Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi" che, innestandosi nel solco della Riforma della Pubblica Amministrazione (anche denominata Riforma Madia), mira a innovare l'istituto della conferenza di servizi, presente nel nostro ordinamento, come istituto di portata generale, a partire dal 1990 (L. 241/1990).

              

La conferenza semplificata. Tra le principali novità figura la cd. conferenza semplificata, ossiaun modulo operativo che si aggiunge a quelli già esistenti e che non richiede la presenza contemporanea dei rappresentanti di ciascuna amministrazione coinvolta, non svolgendosi tramite riunioni.

Questa tipologia di conferenza si innesta nell'ambito delle conferenze di servizi cd. "decisorie", ossia le conferenze tese a maturare una decisione unica, e spesso pluri-strutturata, a seguito di una valutazione comparata di più interessi espressi nel contesto di uno o più procedimento.

Il procedimento. Oggi, quindi, la conferenza decisoria si articola in due categorie: la semplificata e la simultanea.

Di regola, la conferenza decisoria si avvia con la formula semplificata (fatta eccezione per casi specifici) e si svolge in modalità asincrona, quindi senza la partecipazione contestuale dei rappresentanti della PA.

Il procedimento, quindi, si articola in più fasi:

- comunicazione: a seguito dell'avvio del procedimento, l'Amministrazione procedente invia alle altre amministrazioni una comunicazione indicando l'oggetto della determinazione da assumere, il termine per richiedere integrazioni (15 giorni) e quello entro cui pronunciarsi (45 giorni, aumentato a 90 in caso di interessi rafforzati: ambiente, beni culturali, paesaggio, salute), nonché la data dell'eventuale riunione per la convocazione in modalità simultanea.

- invio delle determinazioni delle PA coinvolte: entro il termine assegnato, le PA dovranno esprimersi formulando il proprio "assenso" o il proprio "dissenso", potranno suggerire modifiche al progetto e indicare prescrizioni o condizioni che devono essere chiare e analitiche nonché, se riferite a un vincolo, dovranno specificare (i) a quale vincolo fanno riferimento e (ii) la fonte normativa o regolamentare da cui esso derivi.

Se una amministrazione coinvolta nel procedimento non trasmette il proprio parere entro 45 giorni (90 gg, per le materie sensibili) o se la relativa determinazione non rispetta i requisiti di chiarezza e completezza richiesti dalla normativa, si forma, sul progetto esaminato, il silenzio assenso senza condizioni. Circostanza, questa, che può determinare la responsabilità dell'amministrazione (per il mancato esercizio del potere conferitole) o del dipendente nei confronti della PA.

- determinazione di conclusione del procedimento: scaduto il termine assegnato alle PA, l'amministrazione procedente, entro i successivi cinque giorni, adotta la determinazione di conclusione del procedimento che potrà essere "positiva", in caso di acquisizione di atti di assenso, anche implicito, e le cui eventuali condizioni e prescrizioni non modificano radicalmente il progetto analizzato; o "negativa" in caso pervengano uno o più atti di dissenso che l'amministrazione procedente non ritenga superabili.

 

Ricorso alla conferenza simultanea. Si ricorre, poi, alla conferenza simultanea, ossia la formula della conferenza conosciuta finora, che vede la partecipazione contestuale delle varie amministrazioni allo stesso tavolo nei seguenti casi:

- (i) se in sede di conferenza semplificata le PA esprimono posizioni differenziate e con condizioni complesse

- (ii) in caso di procedimenti di particolare complessità

- (iii) qualora lo richieda il proponente

Si riporta in auge, in altri termini, il modello di formazione del provvedimento amministrativo che non necessita del coinvolgimento contestuale delle amministrazioni ma che vede la amministrazione procedente acquisire man mano dalle altre PA coinvolte i vari pareri e poi emana il provvedimento finale.
 

L'opposizione

Altra novità rilevante introdotta dal D.Lgs. 127/2016 è la definizione del procedimento di opposizione da parte delle amministrazioni che hanno manifestato il proprio dissenso in sede di conferenza.

La disciplina previgente. Prima della novella, il meccanismo per risolvere dissensi lasciava spesso dei dubbi interpretativi sulla formazione compiuta delle volontà (di segno negativo) della pubblica amministrazione preposta alla tutela di un interesse sensibile espresso nell'ambito della conferenza di servizi.

Perché potesse considerarsi qualificato, anzitutto, il dissenso doveva essere "motivato", circostanza questa, che già di per sé, non era di immediata percezione in molti casi: poteva bastare il semplice richiamo all'esistenza di un vincolo culturale per motivare un diniego a un progetto edilizio? O l'amministrazione doveva entrare nel merito del progetto e spiegare la sua incompatibilità con le caratteristiche peculiari del vincolo?

Ma le incertezze non terminavano qui: la previgente disciplina della L. 241/1990 imponeva in capo all'amministrazione procedente di sollevare la questione rimettendo la fattispecie al Consiglio dei Ministri. Quindi, la decisione sull'esistenza di un dissenso validamente espresso (ossia motivato), spettava in capo a una amministrazione terza, chiamata, pertanto, a fare da arbitro del procedimento in corso. Anche questa circostanza era foriera di molti conflitti: se ad esempio la PA procedente non riteneva "motivato" un dato diniego, poteva decidere anche di concludere il procedimento approvando il progetto. In tal caso, l'amministrazione dissenziente poteva adire il Tribunale Amministrativo Regionale competente per chiedere o l'annullamento del provvedimento per violazione di legge (ossia le norme che governavano la disciplina del dissenso in conferenza) o la dichiarazione di nullità per incompetenza assoluta (in quanto il provvedimento era stato emanato dall'amministrazione appartenente a un plesso completamente diverso da quello cui la legge attribuiva la competenza, ossia il CdM). Ne derivava che sul provvedimento che promanava dalla conferenza continuava a gravare una "alea" di incertezza sulla sua legittimità ed efficacia.

 

La riforma. Il D.Lgs.127/2016 inverte l'onere della responsabilità di sollevare l'opposizione e lo pone in capo alla medesima amministrazione che dissente su un dato progetto.

In tal modo, le incertezze sulla legittimità del provvedimento finale per la mancata devoluzione della fattispecie al Consiglio dei Ministri vengono decisamente meno: è compito della PA dissenziente (preposta alla tutela dell'ambiente, del paesaggio, dei beni culturali, salute e pubblica incolumità) di proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri, entro termini stringatissimi, dieci giorni dalla comunicazione della determinazione di conclusione del procedimento.

L'esercizio di tale potere è però subordinato a condizioni stringenti: le PA possono opporsi solo se abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza.

 

Efficacia sospesa. Nel caso in cui in conferenza siano acquisiti dissensi qualificati (che possono portare alla proposizione dell'opposizione), l'efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza è sospesa per dieci giorni. Se l'opposizione non viene presentata, il provvedimento riacquista efficacia una volta decorso detto termine.

Parimenti, se viene esperito il procedimento di opposizione, la determinazione di conclusione della conferenza resta sospesa in attesa della decisione finale su di esso.