Accursio Pippo Oliveri

Tutto sui lavori pubblici

Linee guida Anac. Arrivano le proposte “definitive”

di Accursio Pippo Oliveri

Preannunciate dal Presidente dell’ANAC Raffaele Cantone, sono on line nel sito dell’Autorità le proposte “definitive” delle linee guida ANAC su:

- Direttore dei lavori: modalità di svolgimento delle funzioni di direzione e controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione del contratto (art. 111, comma 1, del Codice)

- Direttore dell’esecuzione: modalità di svolgimento delle funzioni di coordinamento, direzione e controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto (art. 111, comma 2, del Codice)

- Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni (art. 31 del Codice)

- Offerta economicamente più vantaggiosa (art. 95 del Codice).

- Servizi di ingegneria e architettura (artt. 23, 24 e 157 del Codice)

- Procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria (Art.36, comma 7 del Codice).

Il Codice prevede che alle proposte di linee guida 1 e 2 segua un decreto del Ministro delle Infrastrutture e trasporti (che doveva essere adottato entro il 18 luglio 2016) che le approva, previa acquisizione del parere delle competenti commissioni parlamentari e dopo aver sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

Per le linee guida 3, 4 e 5, sebbene il Codice non lo preveda e dunque avrebbero potuto già essere approvate e pubblicate, l’ANAC ha deciso di sottoporle a parere del Consiglio di Stato, della Commissione Lavori pubblici e comunicazioni del Senato della Repubblica e della Commissione Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati. Per la pubblicazione degli atti definitivi occorrerà attendere l’acquisizione dei pareri richiesti. Salta anche in questo caso il termine “ordinatorio” previsto del 18 luglio 2016. Analogo ragionamento per le importanti linee guida 6. Anche in questo caso, prima dell’approvazione del documento definitivo l’atto è stato inviato per un parere al Consiglio di Stato, alla Commissione VII del Senato e della Commissione VIII della Camera.

Le nuove linee guida, sebbene non ancora “vigenti”, costituiscono, nelle fattispecie non disciplinate dalle norme transitorie dell’articolo 216 del Codice, autorevoli suggerimenti per chi è chiamato a districarsi nel groviglio delle disposizioni del Codice, prive di disciplina attuativa, spesso labirintiche e, a volte, quasi incomprensibili. Nel presente numero ci occuperemo della prima delle linee guida, quella dedicata alla figura e alle funzioni del direttore dei lavori.
 

II direttore dei lavori

Le nuove linee guida si applicheranno ai contratti di appalto e, per quanto compatibili, anche ai contratti di concessione, di partenariato pubblico-privato e alle ipotesi di affidamento a contraente generale ai sensi degli artt. 164 e 179 del Codice. Mentre per la direzione dei lavori nel settore dei beni culturali occorrerà attendere il decreto del Ministro dei Beni e delle attività culturali e del turismo di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti che, entro il 18 ottobre 2016, dovrà stabilire i livelli e i contenuti della progettazione di lavori concernenti i beni culturali, inclusi gli scavi archeologici, nonché i ruoli e le competenze dei soggetti incaricati delle attività di progettazione, direzione dei lavori e collaudo in relazione alle specifiche caratteristiche del bene su cui si interviene, nonché i principi di organizzazione degli uffici di direzione lavori. (art.147, comma 1 del Codice).

Definite le modalità di nomina del direttore dei lavori e la “facoltà” (e non più l’obbligo) di istituire un ufficio di direzione dei lavori, l’ANAC affronta il tema delle incompatibilità di tale figura (art.42 del Codice), specificando che:

a) al Direttore dei lavori è precluso, dal momento dell’aggiudicazione e fino al collaudo, accettare nuovi incarichi professionali dall’impresa affidataria

b) il Direttore dei lavori, una volta conosciuta l’identità dell’aggiudicatario, deve segnalare l’esistenza alla stazione appaltante di eventuali rapporti con lo stesso, per la valutazione discrezionale sulla sostanziale incidenza di detti rapporti sull’incarico da svolgere

c) le disposizioni di cui alle precedenti lettere a) e b) devono essere previste nei bandi di gara relativi all’affidamento delle attività di direzione dei lavori ai fini dell’assunzione del relativo impegno contrattuale.

Ferma restando l’innovativa disposizione (articolo 101, comma 1) del Codice, secondo cui l’esecuzione dei contratti è diretta dal Rup che controlla i livelli di qualità delle prestazioni, avvalendosi del Direttore dei lavori, oltre che di altri soggetti (coordinatore in materia di salute e di sicurezza previsto dal d.lgs. 81/2008, collaudatore/commissione di collaudo), il Direttore dei lavori, nel rispetto delle disposizioni di servizio eventualmente impartite dal Rup, ha competenza esclusiva in ordine al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento affinché i lavori siano eseguiti a regola d’arte e in conformità al progetto e al contratto.

L’ANAC pone a carico del Direttore dei lavori:

a) la presentazione periodica al Rup di un rapporto sulle principali attività di cantiere e sull’andamento delle lavorazioni

b) le eventuali proposte di modifiche e varianti dei contratti in corso di esecuzione, indicandone i motivi in apposita relazione da inviare al Rup, nel rispetto delle disposizioni dell’art. 106 del Codice

c) le comunicazioni al Rup circa eventuali contestazioni insorte su aspetti tecnici che possono influire sull’esecuzione dei lavori e, se si riferiscono a fatti, redige processo verbale delle circostanze contestate in contraddittorio con l’imprenditore.

La linea guida disciplina anche gli eventuali contrasti tra Rup e Direttore dei lavori laddove una disposizione di servizio del primo, secondo il Direttore dei lavori potrebbe compromettere la regolare esecuzione dell’opera. In tal caso, dopo aver manifestato formalmente e motivatamente il proprio dissenso, il Direttore dei lavori deve procedere conformemente alle istruzioni ricevute dal medesimo RUP a conclusione del procedimento.
 

Nel capitolo dedicato agli strumenti per l’esercizio dell’attività di direzione e controllo ritroviamo il “vecchio” articolo 152 del DPR 207/2010 dedicato agli ordini di servizio. Per l’ordine di servizio, di regola, si utilizzano strumenti informatici come per l’intero esercizio del controllo tecnico, amministrativo e contabile dei lavori. Tuttavia in attesa della definitiva informatizzazione delle amministrazioni aggiudicatrici, gli ordini di servizio devono comunque avere forma scritta e l’impresa affidataria deve restituire gli ordini stessi firmati per avvenuta conoscenza.
 

La regola per la trasmissione delle disposizioni e degli ordini di servizio, dei verbali, degli atti e delle comunicazioni tra Rup, Direttore dei lavori e imprese esecutrici è la PEC. La relativa ricevuta di avvenuta consegna del documento via PEC certifica la conoscenza dell’impresa esecutrice della documentazione e/o comunicazione trasmessa. Anche nel caso in cui il Rup, il Direttore dei lavori e il Coordinatore per l’esecuzione dei lavori siano soggetti interni alla medesima stazione appaltante, le comunicazioni dovranno garantire l’efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche.
 

Segue la disciplina degli atti che deve redigere il Direttore dei lavori, come il processo verbale di accertamento di fatti (di rilevanza particolare quelli relativi alla consegna, sospensione, ripresa e ultimazione dei lavori o di esperimento di prove, da annotare nel giornale dei lavori); ma anche le relazioni per il Rup (quali la relazione particolareggiata se accerta un grave inadempimento alle obbligazioni contrattuali da parte dell'appaltatore, tale da comprometterne la buona riuscita delle prestazioni e le relazioni riservate redatte a seguito dell’iscrizione di riserve nei documenti contabili) e i certificati, quali il certificato di ultimazione dei lavori e il certificato di regolare esecuzione.

Il capitolo 5 delle linee guida è dedicato al coordinamento e la supervisione dell’ufficio di direzione lavori. Tra le funzioni indicate nei commi 4 e 5 dell’articolo 101, il Direttore dei lavori individua quelle da delegare ai direttori operativi e agli ispettori di cantiere. In ogni caso il Direttore dei lavori deve assicurare una presenza adeguata in considerazione dell’entità e della complessità dei compiti che deve svolgere in correlazione alla difficoltà ed entità dei lavori da eseguire e all’eventuale costituzione dell’ufficio di direzione. Appare a tal proposito opportuna l’indicazione dell’ANAC circa l’obbligo della stazione appaltante di nominare più ispettori di cantiere affinché essi, mediante turnazione, possano assicurare la propria presenza a tempo pieno durante il periodo di svolgimento di lavori che richiedono controllo quotidiano, nonché durante le fasi di collaudo e delle eventuali manutenzioni.

Sarà il Rup a valutare le condizioni affinché tale obbligo risulti rispettato.
 

Nel successivo capitolo 6 ritroviamo, tra l’altro, l’adempimento del Direttore dei lavori (o del Rup qualora tale figura non risultasse ancora individuata) previsto dal soppresso articolo 106, comma 1 del DPR 207/2010, che attesta l’accessibilità delle aree e degli immobili interessati dai lavori, l’assenza di impedimenti sopravvenuti e la conseguente realizzabilità del progetto. Poi la disciplina della consegna dei lavori anch’essa soppressa dal nuovo Codice.
 

Di particolare interesse i contenuti del capitolo successivo dedicato alle funzioni e ai compiti del direttore dei lavori in fase di esecuzione. Si va dalla riproposizione sostanziale della disciplina sull’accettazione dei materiali del regolamento soppresso a quella relativa alla verifica del rispetto degli obblighi dell’impresa affidataria e dei possibili subappaltatori. Così il Direttore dei lavori è chiamato a verificare periodicamente il possesso e la regolarità da parte dell’impresa affidataria e dei subappaltatori della documentazione prevista dalle leggi vigenti in materia di obblighi nei confronti dei dipendenti, nonché il rispetto degli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali elencate nell’allegato X del Codice.

La linea guida attribuisce al direttore dei lavori l’effettuazione, su richiesta del soggetto responsabile dell’unità organizzativa competente in relazione all’intervento, degli accessi diretti sul luogo dell’esecuzione, nonché le verifiche, anche a sorpresa, sull’effettiva ottemperanza a tutte le misure mitigative e compensative, alle prescrizioni in materia ambientale, paesaggistica, storico-architettonica, archeologica e di tutela della salute umana impartite dagli enti e dagli organismi competenti. In realtà l’art. 31, comma 12, del Codice prevede che tali funzioni possono essere svolte anche dal Rup.
 

Delicate sono poi le funzioni attribuite al Direttore dei lavori, con l’ausilio degli ispettori di cantiere ove nominati, sui subappalti e tutti i sub-contratti. Il Direttore dei lavori è tra l’altro onerato di verificare se le imprese subappaltatrici risultino autorizzate nonché che i dati dei sub-contratti e degli altri subcontraenti siano stati correttamente comunicati alla stazione appaltante, controllando che sia i subappaltatori che i subcontraenti svolgano effettivamente la parte di prestazioni a essi affidate nel rispetto della normativa vigente e del contratto stipulato.

In tale ambito il Direttore dei lavori è il soggetto che accerta le contestazioni dell’impresa affidataria sulla regolarità dei lavori eseguiti dal subappaltatore e, ai fini della sospensione dei pagamenti all’impresa affidataria, determina la misura della quota corrispondente alla prestazione oggetto di contestazione. È sempre il Direttore che deve accertare che l'affidatario pratichi, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall'aggiudicazione, con ribasso non superiore al venti per cento e che corrisponda i costi della sicurezza e della manodopera, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso. (art.105, comma 14 del Codice).
Altra funzione innovativa riguarda l’istituto dell’avvalimento. Il Direttore dei lavori coadiuva il Rup nello svolgimento delle attività di verifica sull'effettivo impiego delle risorse dell’impresa ausiliaria, individuate nel contratto di avvalimento, nell'esecuzione dell'appalto. Deve accertare in particolare che le prestazioni oggetto di contratto siano svolte direttamente dalle risorse umane e strumentali dell'impresa ausiliaria che il titolare del contratto utilizza in adempimento degli obblighi derivanti dal contratto di avvalimento. Seguono poi tutte le funzioni già previste nella normativa precedente per il Direttore dei lavori in relazione all’eventuale risoluzione contrattuale, alle pratiche di legge relative alla denuncia dei calcoli delle strutture, alla determinazione dei nuovi prezzi delle lavorazioni e dei materiali non previsti dal contratto, alla relazione laddove avvengano sinistri alle persone o danni alla proprietà nel corso dell’esecuzione di lavori, alla verbalizzazione dei danni cagionati da forza maggiore e alla comunicazione al responsabile del procedimento delle riserve iscritte, trasmettendo nel termine di dieci giorni dall’iscrizione della riserva una propria relazione riservata.
 

Il paragrafo successivo è dedicato alla gestione delle varianti e delle riserve. Da un lato l’ANAC evidenzia come le modifiche e le varianti dei contratti in corso di esecuzione devono essere autorizzate dal Rup, aggiunge poi che il Direttore dei lavori può disporre modifiche di dettaglio non comportanti aumento o diminuzione dell’importo contrattuale, comunicandole al Rup. La riproposizione dell’articolo 132, comma 3 primo periodo del D.Lgs 163/2006, nella forma proposta dalla linea guida, sebbene auspicata, appare dubbia stante il tenore della disposizione del comma 1 dell’articolo 101, secondo cui: 1. Le modifiche, nonché le varianti, dei contratti di appalto in corso di validità devono essere autorizzate dal Rup con le modalità previste dall'ordinamento della stazione appaltante da cui il Rup dipende.  

Sostanzialmente riproposte sono le disposizioni soppresse (art.161 del DPR 207/2010) del precedente regolamento relative alla gestione operativa delle varianti in corso d’opera. Anche la disciplina della gestione delle contestazioni tra la stazione appaltante e l’esecutore (ex art.164 del regolamento) è integralmente riproposta dalle linee guida così come quella delle riserve. Così anche per le sospensioni, oltre a quanto previsto dall’articolo 107 del Codice, l’ANAC ripropone le regole operative previste nel regolamento soppresso. Interessante l’indicazione in materia di sospensioni totali o parziali illegittime. In tali casi, il contratto deve contenere una clausola penale nella quale sia quantificato il risarcimento dovuto all’impresa affidataria.
 

Segue infine la gestione dei sinistri alle persone o danni alle proprietà riproposta sostanzialmente con le modalità già presenti nel regolamento soppresso.

Il capitolo 8 delle linee guida è dedicato alle funzioni e compiti del Direttore dei lavori al termine dei lavori. Dall’aggiornamento del piano di manutenzione di cui all’art. 102, comma 9, lett. b) del Codice agli accertamenti in contraddittorio con l’impresa affidataria per il rilascio del certificato di ultimazione dei lavori e ai compiti già noti dalla precedente normativa da svolgere in sede di collaudo.

Mentre il capitolo 9 fornisce dettagliate indicazioni sul controllo amministrativo contabile dei lavori. Il Direttore dei lavori effettua il controllo della spesa legata all’esecuzione dell’opera o dei lavori, attraverso la compilazione con precisione e tempestività dei documenti contabili, che sono atti pubblici a tutti gli effetti di legge, con i quali si realizza l’accertamento e la registrazione dei fatti producenti spesa.
 

Rimangono i fondamenti della contabilità del regolamento soppresso nel rispetto del principio di costante progressione della contabilità secondo cui le predette attività di accertamento dei fatti producenti spesa devono essere eseguite contemporaneamente al loro accadere e, quindi, devono procedere di pari passo con l’esecuzione.

Per i termini dei pagamenti occorrerà fare rigoroso riferimento alle disposizioni contenute nel D. Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, mentre le modalità di pagamento dell’impresa affidataria e delle subappaltatrici sarà contenuta nella documentazione di gara e nel contratto di appalto.
 

I documenti contabili individuati nelle linee guida ANAC sono:

a) il giornale dei lavori in cui sono annotati in ciascun giorno, tra l’altro, oltre ai dati già previsti nella disciplina del DPR 207/2010 soppresso il nominativo, la qualifica e il numero degli operai impiegati, l’attrezzatura tecnica impiegata per l’esecuzione dei lavori, l’elenco delle provviste fornite dall’impresa affidataria documentate dalle rispettive fatture quietanzate

b) i libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste

c) il registro di contabilità

d) lo stato di avanzamento lavori (SAL)

e) il conto finale dei lavori

Mentre le linee guida precisano che la contabilità dei lavori è effettuata mediante l’utilizzo di strumenti elettronici specifici, che usano piattaforme, anche telematiche, interoperabili a mezzo di formati aperti non proprietari, al fine di non limitare la concorrenza tra i fornitori di tecnologie, nel rispetto della disciplina contenuta nelle presenti linee guida e nel Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 e ss.mm.ii) nulla indicano in tema di gestione dei pagamenti diretti ai subappaltatori introdotti come obbligo dall’articolo 105 del nuovo Codice.

Precisano le linee guida che “Nel caso di mancato utilizzo di programmi di contabilità computerizzata, nel periodo strettamente necessario all’adeguamento della stazione appaltante, le annotazioni delle lavorazioni e delle somministrazioni sono trascritte dai libretti delle misure in apposito registro le cui pagine devono essere preventivamente numerate e firmate dal responsabile del procedimento e dall’esecutore.”

È infine introdotta, per i lavori di importo inferiore a 40.000 euro, la tenuta di una contabilità semplificata, mediante apposizione sulle fatture di spesa di un visto del Direttore dei lavori, volto ad attestare la corrispondenza del lavoro svolto con quanto fatturato, tenendo conto dei lavori effettivamente eseguiti. Il certificato di regolare esecuzione può essere sostituito con l’apposizione del visto del direttore dei lavori sulle fatture di spesa.

Con l’entrata in vigore del decreto ministeriale che approva le suddette linee guida sulla direzione dei lavori saranno abrogate ai sensi dell’art. 217, comma 1, lett. u), del Codice anche gli articoli del d.P.R. n. 207/2010: artt. 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 199, 200, 201, 202, 210.

Nei prossimi numeri le analisi delle altre linee guida.