Accursio Pippo Oliveri

Tutto sui lavori pubblici

Linea guida Anac n.3. Ancora sul Rup per l’affidamento di appalti e concessioni

di Accursio Pippo Oliveri

Nella rubrica di fine anno riprendiamo e completiamo l’esame delle novità contenute nella deliberazione dell’Anac n. 1096 del 26 ottobre 2016 che approva la linea guida n.3, la prima vincolante dedicata alla: “Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni”.

In tema di verifica dei livelli di progettazione il nuovo Codice, com’è noto, si presenta particolarmente criptico. Da un lato l’obbligo per le stazioni appaltanti, nei contratti relativi a lavori prima dell’inizio delle procedure di affidamento, di verificare la rispondenza degli elaborati e la loro conformità alla normativa vigente. Dall’altro la singolare specificazione che tale verifica riguarda la conformità del progetto esecutivo o definitivo rispettivamente, al progetto definitivo o al progetto di fattibilità. Ci si chiede se il nuovo Codice, contrariamente a quanto previsto nella previgente normativa, abbia voluto escludere dall’obbligo di verifica il primo livello di progettazione (di fattibilità tecnica ed economica).

Tale lettura tuttavia non appare fondata sul piano logico e sostanziale. L’Anac infatti specifica, nelle linee guida n.3, che il RUP deve effettuare, “prima dell’approvazione del progetto in ciascuno dei suoi livelli, le necessarie verifiche circa la rispondenza dei contenuti del documento alla normativa vigente, il rispetto dei limiti finanziari, la stima dei costi e delle fonti di finanziamento, la rispondenza dei prezzi indicati ai prezziari aggiornati e in vigore, e l’esistenza dei presupposti di ordine tecnico e amministrativo necessari per conseguire la piena disponibilità degli immobili […]”.

Le linee guida confermano, dunque, il ruolo del RUP in tema di verifica della progettazione. In tale ruolo, in relazione alle caratteristiche e alla dimensione dell’intervento, il RUP “promuove e definisce, sulla  base delle indicazioni del dirigente preposto alla struttura competente, le modalità di verifica dei vari livelli progettuali, le procedure di eventuale affidamento a soggetti esterni delle attività di progettazione e la stima dei corrispettivi da inserire nel quadro economico […]”.

Per i lavori di importo inferiore a un milione di euro svolge, poi, l’attività di verifica dei progetti. La validazione, qualunque sia l’importo dei lavori, è di esclusiva competenza del RUP.

La scelta dei sistemi di affidamento dei lavori, la tipologia di contratto da stipulare, il criterio di aggiudicazione da adottare e tutti gli adempimenti propedeutici e successivi all’aggiudicazione, anche nel caso di procedura competitiva con negoziazione e di procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando, rimangono intestati al responsabile del procedimento.

Sebbene la norma di riferimento (art.23 codice) non preveda alcuna gerarchia (ricorso a professionalità interne o esterne) per l’affidamento dei compiti di direzione dei lavori, l’Anac ribadisce la precedente previsione normativa secondo cui il RUP, oltre che promuovere l’istituzione dell’ufficio di direzione dei lavori (peraltro previsto come facoltà e non come obbligo nel codice), accerta sulla base degli atti forniti dal dirigente dell’amministrazione aggiudicatrice preposto alla struttura competente, la sussistenza delle condizioni che giustificano l’affidamento dell’incarico a soggetti esterni all’amministrazione aggiudicatrice.

Discorso diverso per l’attività di collaudo, dove il nuovo Codice prescrive che si può ricorrere a collaudatori esterni alla stazione appaltante solo “Per accertata carenza nell'organico della stazione appaltante ovvero di altre amministrazioni pubbliche […]”. In tal caso IL RUP “accerta e certifica, sulla base degli atti forniti dal dirigente dell’amministrazione aggiudicatrice preposto alla struttura competente, le situazioni di carenza di organico in presenza delle quali le funzioni di collaudatore sono affidate a soggetti esterni alla stazione appaltante”.

In sede di gara il RUP può effettuare la verifica della documentazione amministrativa, ferma restando la sua funzione di coordinamento e controllo, finalizzata ad assicurare il corretto svolgimento delle procedure. L’Anac attribuisce, poi, alla stazione appaltante la facoltà di assegnare al RUP la valutazione dell’anomalia delle offerte.

La linea guida conferma poi tutti i compiti e funzioni del responsabile del procedimento in materia di sicurezza, già previsti nella previgente normativa.

Sono del tutto innovativi i compiti assegnati al RUP, sia dal codice che dalle linee guida n.3:

- in materia di vigilanza sull’avvalimento in fase di esecuzione dei contratti. Infatti tale figura è chiamata ad accertare, in corso d’opera, che le prestazioni oggetto di contratto di avvalimento siano svolte direttamente dalle risorse umane e strumentali dell’impresa ausiliaria che il titolare del contratto utilizza in adempimento degli obblighi derivanti dal contratto di avvalimento, anche facendo ricorso al direttore dei lavori.

- in materia di controlli sull’esecuzione delle prestazioni, programmando accessi diretti sul luogo dell’esecuzione stessa, nonché verifiche, anche a sorpresa, sull’effettiva ottemperanza a tutte le misure mitigative e compensative, alle prescrizioni in materia ambientale, paesaggistica, storico-architettonica, archeologica e di tutela della salute umana impartite dagli enti e dagli organismi competenti. In tal caso il responsabile del procedimento predispone un piano di verifiche da sottoporre all’organo che lo ha nominato e, al termine dell’esecuzione, presenta una relazione sull’operato dell’esecutore e sulle verifiche effettuate, anche a sorpresa.

Nell’ambito dell’esecuzione del contratto assume la responsabilità sul corretto progresso e stato di avanzamento dei lavori, sulla base delle evidenze e delle informazioni del direttore dei lavori, al fine del rispetto degli obiettivi dei tempi, dei costi, della qualità delle prestazioni e del controllo dei rischi. In particolare verifica: le modalità di esecuzione dei lavori e delle prestazioni in relazione al risultato richiesto dalle specifiche progettuali; il rispetto della normativa tecnica; il rispetto delle clausole specificate nella documentazione contrattuale (contratto e capitolati) anche attraverso le verifiche a sorpresa previste dall’articolo 31, comma 12 del codice.

In materia di modifiche contrattuali e in particolare di varianti in corso d’opera è chiamato sempre alla preventiva autorizzazione. Specifica l’Anac che il RUP può avvalersi dell’ausilio del direttore dei lavori per l’accertamento delle condizioni che giustificano le varianti.

Altri compiti già previsti nel precedente regolamento (DPR 207/2010) sono riproposti e riguardano l’approvazione dei prezzi relativi a nuove lavorazioni originariamente non previste, l’irrogazione delle penali per il ritardato adempimento degli obblighi contrattuali, le competenze in materia di sospensione dei lavori per ragioni di pubblico interesse o necessità, la disciplina delle contestazioni insorte tra stazione appaltante ed esecutore circa aspetti tecnici che possono influire sull’esecuzione dei lavori, la definizione con accordo bonario delle controversie che insorgono in ogni fase di realizzazione dei lavori, la risoluzione o la modifica del contratto ogni qual volta se ne realizzino i presupposti.

In materia di contabilità è sempre il RUP che rilascia il certificato di pagamento, previa verifica della regolarità contributiva dell’affidatario e del subappaltatore, entro 7 giorni dalla ricezione del SAL da parte del direttore dei lavori.

Innovative le soglie stabilite per lo svolgimento da parte del RUP dei compiti di progettista e direttore dei lavori. Tale attribuzione di ruoli non può verificarsi nel caso di lavori di speciale complessità o di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, oltre che tecnologico, nonché nel caso di progetti integrali ovvero di interventi di importo minore a 1.000.000 di euro o superiore a 1.500.000 di euro.

Infine, in caso di acquisti centralizzati e aggregati, le linee guida chiariscono che le funzioni di responsabile del procedimento sono svolte dal RUP della stazione appaltante e dal RUP del modulo aggregativo secondo le rispettive competenze, evitando la sovrapposizione di attività.

Concludendo l’esame della linea guida n.3 non può non rilevarsi che il legislatore ha ancor di più accentuato la centralità del ruolo del RUP nel ciclo di formazione ed esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, gravando tale figura di ulteriori compiti, oltre a quelli già previsti nella previgente normativa, ma non dotandolo dell’adeguato supporto “obbligatorio”. Le conseguenze sono sotto gli occhi di tutti. Pochi dipendenti delle stazioni appaltanti e degli enti aggiudicatori riescono a ottemperare adeguatamente agli innumerevoli compiti e funzioni loro attribuite, quali RUP, con inevitabili rallentamenti nelle relative procedure e nelle ordinarie attività. La scelta di potenziarne il ruolo con il nuovo Codice rischia di rendere ancora più problematica la corretta applicazione del nuovo Codice, già di per sé labirintico e spesso criptico. E le linee guida n.3 non costituiscono l’attesa soluzione alle innumerevoli criticità introdotte.