Guido A. Inzaghi

Osservatorio legale edilizia e urbanistica

Contributo di costruzione. Come calcolare lo scomputo

di Guido A. Inzaghi - partner DLA Piper e presidente Urban Land Institute – ULI Italia

Il principio di certezza del diritto vuole che ciascuno, in base alle norme dell’Ordinamento, sia in grado di comprendere ex ante determinate situazioni, valutandone le relative conseguenze.

Il principio è attuato mediante l’emanazione di norme il più possibile chiare, sulle quali interviene la giurisprudenza per dirimere eventuali conflitti interpretativi. 

In materia urbanistico-edilizia, e specificamente in merito alla realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo oneri, il principio è stato recentemente messo a dura prova.

In forza di quanto stabilito dalla L. 10/1977 e, oggi, dal DPR 380/2001, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione del “contributo di costruzione”, ossia degli “oneri di urbanizzazione” e della quota afferente al “costo di costruzione”.

Gli oneri di urbanizzazione, a loro volta, sono composti da due voci: da un lato, la quota da versare per la realizzazione delle opere di urbanizzazione “primaria” (strade, illuminazione pubblica, ecc.) e, dall’altro, la quota dovuta per le urbanizzazioni “secondarie” (asili, scuole, edifici comunali, ecc.).

La legge prevede altresì che il titolare del permesso di costruire possa realizzare direttamente le opere di urbanizzazione “a scomputo” della quota di contributo afferente agli “oneri di urbanizzazione”.

In merito, i giudici sono stati presto chiamati a decidere se lo scomputo dovesse operare distintamente, ossia raffrontando il valore delle opere di urbanizzazione primaria ai soli oneri di urbanizzazione primaria e così per l’urbanizzazione secondaria o se, per contro, lo scomputo potesse essere indistinto, essendo così consentito portare in detrazione il valore delle opere di urbanizzazione primaria dagli oneri di secondaria e viceversa (vedi schede a fine articolo).
 

I giudici si pronunciano

Il 4 dicembre 1989, il Consiglio di Stato statuiva che lo scomputo, totale o parziale, della quota di contributo dovuta in caso di realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione debba essere effettuato senza alcuna distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e secondaria” (n. 806).

Da allora, la regola è stato più volte ripresa dai giudici amministrativi, che hanno anche avuto modo di precisare come “una diversa interpretazione produrrebbe l'effetto, certamente contrario alla volontà del legislatore (che, nell'introdurre i contributi di urbanizzazione, ha inteso obbligare i concessionari edilizi a partecipare agli oneri relativi alle trasformazioni urbanistiche ed edilizie dei territori comunali ma non ha voluto provocare un ingiustificato arricchimento dei Comuni), di trasferire gratuitamente alle Amministrazioni la quota di valore delle opere realizzate in una categoria senza tener conto degli oneri globali gravanti sul concessionario” (Cons. Stato 716/1990; TAR Toscana 679/2004).

Ebbene, recentemente il principio è però stato messo in discussione da un parere consultivo della Corte dei Conti-Sezione di Controllo per la Lombardia che, con riferimento a una recente modifica della legislazione regionale che testualmente appariva diretta a confermare l’orientamento stesso (rispetto a una previgente disposizione dal contenuto quantomeno dubbio) e avuto riguardo anche alle disposizioni nazionali, ha viceversa affermato che, in ragione del vincolo di correlazione fra la tipologia delle opere da realizzare e il calcolo degli oneri per cui accordare lo scomputo, non vi sarebbe alcuna motivazione che “possa consentire il riconoscimento di uno scomputo globale e indifferenziato degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, a fronte dell'esecuzione diretta di opere di urbanizzazione, indipendentemente dalla categoria di appartenenza” (Lomb./83/2015 del 23.2.2015).

A seguito del parere, numerose Amministrazioni comunali hanno invertito la rotta sino ad allora percorsa, precludendo agli operatori del settore lo scomputo indistinto del valore delle opere di urbanizzazione.
 

La giurisprudenza aiuta

A ogni modo, come si diceva poc’anzi, fondamentale contributo al mantenimento della certezza del diritto è dato dalla giurisprudenza. E così, anche a seguito del richiamato parere della Corte dei Conti, il Consiglio di Stato ha ribadito che “la legge non consente alcuna distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e secondaria, di guisa che il concessionario ha diritto a che le eccedenze delle opere realizzate per un tipo di urbanizzazione rispetto all’importo del contributo dovuto per quel tipo di opere siano portate in detrazione anche dall’ammontare del contributo dovuto per le opere dell’altro tipo” (C.Stato n. 5800 del 21.12.2015).

Le determinazioni di senso opposto che le Amministrazione dovessero assumere potrebbero dunque essere illegittime, rappresentando peraltro, come evidenziato dal CdS, un ingiustificato arricchimento del Comune contrario alla volontà del legislatore.
 

COME ORIENTARSI

Opere di urbanizzazione primaria: strade, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, cavedi multiservizi e cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato, infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, infrastrutture destinate alla ricarica dei veicoli alimentati a energia elettrica.

Opere di urbanizzazione secondaria: asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo e strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, presidi per la sicurezza pubblica, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie, cimiteri, pertinenze degli edifici di culto, immobili e attrezzature fisse destinate alle attività di oratorio.

Carico urbanistico: la finalità essenziale dell’urbanistica è l’organizzazione degli insediamenti umani. Ogni insediamento umano è costituito da un elemento di natura primaria (abitazioni, uffici, negozi) e da un fondamentale elemento di servizio (strade parchi, opere pubbliche). Il carico urbanistico è l'effetto che viene prodotto dall'insediamento primario come domanda di strutture e opere collettive, in dipendenza del numero delle persone insediate in un determinato territorio.

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